Introduction historique > Plein contentieux objectif
Le plein contentieux objectif
Les contentieux soumis au juge administratif du fond peuvent tendre soit à la reconnaissance d’un droit subjectif, soit à l’appréciation de la légalité d’un acte administratif. Les exemples les mieux connus de la première catégorie sont les recours en responsabilité de la puissance publique et ceux en règlement financier des contrats. Le recours
pour excès de pouvoir caractérise la seconde.
A leus côtés, le plein contentieux objectif prend une place de plus en plus importante. Il constitue également un procès fait à un acte ; y est en cause, comme pour le précédent, la légalité d’une décision administrative, s’y ajoute la circonstance que le juge administratif dispose de pouvoirs excédant ceux d’un juge de l’annulation, notamment il détient, non sans réserves, le pouvoir de prononcer lui-même sur le bien-fondé de la demande adressée par l’administré à l’administration.
La détermination législative du caractère de plein contentieux d’un recours
Le législateur a pris le soin de qualifier de plein contentieux des recours dans diverses branches du droit administratif.
Pour l’essentiel il s’agit de sanctions administratives : ainsi en est-il des contentieux mentionnés à l’article L.311-4 du code de justice administrative, lequel recense les textes qui confèrent au Conseil d'Etat compétence pour connaître, en premier et dernier ressort, des recours de pleine juridiction.
et en outre, sans prétendre à l’inaccessible exhaustivité :
- Agriculture : l’article L. 311-8 du code rural et de la pêche maritime (sanctions prononcées par l’autorité administrative qui constate qu’un fond est irrégulièrement exploité au regard des dispositions particulières aux structures des exploitations agricoles.)
- Alsace-Moselle : l’article L.2541-11 du code général des collectivités locales (opposition contre la décision du conseil municipal visée à l'article L. 2541-9 ainsi que contre la constatation visée à l'article L. 2541-10 :
- C.A.A. Nancy, 22 juin 2006, M. K…, M.F…, n°04NC00260
- L’article L. 2541-18 de ce code (opposition contre une décision du conseil municipal à raison de la participation d’un élu intéressé personnellement) précision étant faite que ce régime de plein contentieux ne s’oppose pas à l’ouverture d’un recours pour excès de pouvoir contre cette délibération par le moyen tiré de cette participation :
- C.E. 1° juillet 2005, M. Herrmann, Mme Scheer, n°255720
- Aviation civile : l’article R.226-4 du code de l’aviation civile (contestation des amendes sanctionnant les manquements aux mesures énumérées à l'article R. 226-1) :
- C.E. 23 avril 2009, société Air France, n°312824
- Défense : le code de la défense prévoit plusieurs sanctions qui peuvent faire l'objet d'un recours de pleine juridiction. Ainsi de celles prononcées à l’occasion d’un manquement à la police des installations nucléaires (article R.1333-78 de ce code) ou à la police des armes et matières chimiques (articles L.2342-82 et L.2342-83 du même code)
- Energie : les articles L. 134-34 et L. 142-18 du code de l'énergie ; l'article L. 433-12 de ce même code renvoie le contentieux des canalisations de transport aux dispositions du code de l'environnement.
- Etablissements de crédit : article L.312-5 du code monétaire et financier (sanctions qui frappent les établissements de crédit méconnaissant leurs obligations en matière de garantie des déposants)
- Etrangers : l’article L.625-2 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (sanction infligée à l'entreprise de transport aérien ou maritime qui débarque sur le territoire français, en provenance d'un autre Etat, un étranger non ressortissant d'un Etat de l'Union européenne et démuni du document de voyage et du visa nécessaire.)
- Pêche maritime : l’article L.946-6 du code rural et de la pêche maritime (manquements à la police de la pêche.)
Hors les sanctions, le législateur a confié au juge du plein contentieux plusieurs types de décisions intervenant en matière de police de l’environnement.
Les actes intervenant pour la protection de l’environnement sont en principe querellés devant le juge de l’annulation selon les règles habituelles de recevabilité des recours en excès de pouvoir :
C.E. 28 février 1975, Sieurs H..., R..., B..., n°86464, à propos des installations nucléaires de base
Cependant, l’article L.514-6 code de l’environnement énumère les décisions qui peuvent faire l’objet d’un recours de plein contentieux. L’article R.514-3-1 de ce code complète la liste des décisions ainsi mentionnées en y ajoutant les actes visés aux articles L. 211-6, L. 214-10 et L. 216-2 du code de l’environnement.
Déjà, sous l’empire de la loi du 19 décembre 1917 le contentieux des établissements dangereux, incommodes et insalubres était de pleine juridiction , encore que l’expression ne fut point employée ; ainsi, en 1962, concluant dans une affaire mettant en cause la légalité d’une mise en demeure préfectorale enjoignant la fermeture d’une usine le commissaire du gouvernement précisait : « Votre jurisprudence reconnaît aux tribunaux administratifs statuant en matière d’établissements classés, des pouvoirs d’appréciation et de substitution assez analogues à ceux que vous leur reconnaissez en matière d’immeubles menaçant ruine. »
Dans ce cadre le Conseil d’Etat admettait que le juge aggrave les conditions techniques imposées par un arrêté préfectoral , il pouvait – et peut encore – le faire alors même que ni le préfet ni un tiers ne lui ait demandé de prendre la mesure qu’il a prescrit pour faire cesser un danger grave d’insalubrité ou d’incommodité .
Il est resté juge de pleine juridiction après la publication de la loi n°76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement pour les seules décisions que l’article 14 de cette loi énumère, article modifié à plusieurs reprises et maintenant codifié sous le n° L. 514-6 du code de l’environnement. Cette liste incluse nécessairement les refus opposé par l’administration d’user des pouvoirs qu’il détient au titre de la police des installations classées :
- C.E. 26 juillet 1985, C..., n°61057
Plus spécifiquement, en matière de police de l’eau, l'article L.214-10 du code de l'environnement renvoi à l'article L.514-6 ci-dessus quant au statut contentieux des décisions prises en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 et L. 214-8 de ce code ; dispositions applicables également :
- aux recours dirigés contre les autorisations délivrées à des centrales hydroélectriques au titre de la loi de 1919 :
- C.E. 10 décembre 2007, M. Lorette et SARL Force et Energie Electrique, n°288456
- et aux litiges relatifs aux transfert du droit d’usage des eaux :
CAA Nancy, 30 mai 2011, M. et Mme B..., n°10NC00521
Des règles particulières de recevabilité sont édictées par l’article L.553-4 en matière d’éoliennes au sens de l’article L.511-2 code de l’environnement et par l’article L.515-27 en matière d’installations d’élevage.
La détermination jurisprudentielle du caractère de plein contentieux d’un recours
Il n’est guère possible ici que de dresser une liste alphabétique, rappel étant fait que ce genre de liste ne prétend aucunement à l'exaustivité :
- Aide sociale : RMI et RSA :
- C.E. 20 novembre 2009, Département des Hautes-Pyrénées, n°315779
- C.E. 7 juillet 2010, Mme L…, n° 337411 (suspension ou radiation)
- Conseil municipal : démission d’office des conseillers municipaux par application de l’article L. 2121-5 CGCT :
- C.E. 21 mars 2007, M. A..., n°278437
- Etrangers : le recours ouvert aux personnes prétendant à la qualité de réfugié
- C.E. 8 janvier 1982, M. A…, n° 24948 ; C.E. 15 février 1984, M. A…, n° 42964
Cette qualification est confirmée pour les contentieux ressortissants à la compétence de la Cour nationale du droit d’asile :
- C.E. 10 juin 2009, Mme Z…, n°318898 (recours contre le retrait d’un titre de séjour, art. L.214-6 CESEDA)
- Finances publiques : sont de longue date des recours de plein contentieux :
- les recours contre les états exécutoires :
- C.E. 27 octobre 1988, M. M…, n° 74319
- les ordres de versement :
- C .E. 23 décembre 1988, M. C…, n° 70113
- ainsi que plus généralement le contentieux fiscal. Il en est de même pour la querelle des arrêtés de débet :
- C.E. 25 novembre 1994, Mme B..., n°99579
- Handicapés : recours contre les décisions de la commission des droits et de l'autonomie des travailleurs handicapés (art. L. 241-6 du code de l'action sociale et des familles ) :
- C.E. 6 avril 2007, M. D…, n°293238
et contentieux de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (art. L. 241-9 du code de l’action sociale et des familles .) :
- C.E. 4 novembre 1994, M. A…, n° 144345 actualisé par C.E. Avis, 6 avril 2007, M. D…, n°293238
- Injonction (conclusions à fin d’…) : depuis la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative le juge administratif dispose du pouvoir d’adresser à l’administration les injonctions nécessaires à la bonne exécution de sa décision. Il statue sur des conclusions en ce sens comme juge de plein contentieux qu’il soit saisi sur le fondement des dispositions de l’article L.911-1 du code de justice administrative :
- C.E. 4 juillet 1997, Epoux B..., n°156298
ou sur celles de l’article L.911-4 de ce code :
- C.E. 29 janvier 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et commune de Clans, n°245239
- Interprétation (recours en …) : le juge administratif peut être saisi d’un recours direct en interprétation, notamment s’il existe entre l’administration et le requérant un litige né et actuel relevant de sa compétence, dont la résolution est subordonnée à l’interprétation d’un document, voire de l’application d’un régime de police à un lieu donné. De tels recours sont de pleine juridiction :
- C.E. 9 juillet 2010, Mme L..., n°313989
- Pensions civiles et militaires : une jurisprudence ancienne et constante regarde les recours en matière de pension comme des recours de plein contentieux :
- C.E. 25 février 1998 ; ministre de l’industrie, de la poste et des télécommunications, n°148519
particulièrement lorsque l’acte attaqué est une mesure de suspension de pension sur le fondement de l’article L. 59 du code des pensions civiles et militaires de retraite, acte qui a la nature d’une sanction administrative :
C.E. 16 novembre 2009, Mme M…, n°295046
- Sanctions administratives autres que celles visées en 1° ci avant :
Depuis au moins 2009 le juge saisi d’une contestation portant sur une sanction que l’administration inflige à un administré se prononce comme juge de plein contentieux :
- C.E. 16 février 2009, société ATOM, n°274000
Pendant longtemps seul le juge de l’excès de pouvoir connaissait des sanctions administratives :
- C.E. 16 février 1912, Gay-Lussac, n°41156
- C.E. 5 mai 1944, Mme Vve T... G..., n° 69751
Cependant, l’application du régime de la matière pénale au sens de l’article 6 §1 de la CEDH aux sanctions administratives s’est peu à peu imposée dans les procédures juridictionnelles, évolution inspirée de la lecture de l’article 8 de la déclaration des droits de l’homme par le Conseil constitutionnel :
- C.C., 17 janvier 1989, n°88-248 DC
- C.C. 27 juillet 2000, n°2000-433 DC
et de la lecture de cet article 6 par la Cour :
- CEDH, 24 février 1994, B... c. France, n°12547/86
A partir de 2009, ainsi que dit ci-dessus, il est admis, d’une manière générale, que la contestation portant sur une sanction que l’administration inflige à un administré est soumise au juge de plein contentieux. Cette décision société ATOM – qui a généralisé un mouvement jurisprudentiel plutôt récent – oblige la jurisprudence à redéfinir le contenu de la notion de sanction administrative.
Ce travail a été amorcé en droit fiscal dès 1992 :
- C.E. 15 avril 1992, Société à responsabilité limitée Hade et compagnie, n°65563
Le juge fiscal a alors repéré, parmi les pénalités fixées par le code général des impôts, celles qui ont le caractère de sanctions :
- C.E. 17 février 1992, Epoux V..., n°58299
Ce faisant il distingue celles qui ont pour objet d’empêcher la réitération d’agissements condamnables :
- C.E. 31 mars 1995, ministre du budget c/ S.A.R.L. Auto-Industrie Méric et autre, n°164008
de celles qui ont principalement pour objet de réparer le préjudice subi par les finances publiques :
- C.E. 9 novembre 1988, M. G..., n°68965
Cette qualité de sanction se vérifie qu’il s’agisse :
- de pension (cf. ci-dessus)
- du contentieux du retrait de points du permis de conduire : C.E. 9 juillet 2010, M. B..., n°336556
- des sanctions du droit de l’urbanisme : C.E. 16 juillet 2010, M. C..., n°294239
- en matière agricole, des décisions sanctionnant l’excès de surface déclarée au delà de la marge de tolérance fixée par le règlement (CEE) 3887/92 de la Commission des communautés européennes du 23 décembre 1992 modifié portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aide communautaire :
- C.E. 5 novembre 2003, M. L..., n°247055
- C.E. 11 février 2011, société L..., n°336258
- des décisions du président du conseil général rejetant les demandes de réduction ou de remise aux allocataires du revenu minimum d’insertion en cas de manœuvre frauduleuse ou de fausse déclaration sur le fondement du dernier alinéa de l’article L. 262-41 du code de l’action sociale et des familles :
- C.E. 27 mai 2011, Mme K..., n°333858
- en matière électorale, l'inéligibilité prévue par les dispositions de l'article L. 118-3 du code électoral constitue une sanction ayant le caractère d'une punition :
- C.E. 4 juillet 2011, Elections régionales d'Ile-de-France, n°338033, 338199
Cette extension du plein contentieux objectif des sanctions connaît des limites ; le juge administratif borne l’application de la jurisprudence ATOM :
- d’une part aux sanctions prononcées par l’administration, ce que ne sont :
- ni les sanctions infligées par les fédérations sportives aux groupements sportifs qui leur sont affiliés et ou à leurs licenciés :
- C.E. 2 mars 2010, fédération française d'athlétisme, n°324439
- ni les sanctions professionnelles en cas de manquement aux règlements de police qui leur sont applicables :
- C.E. 22 juin 2007, M. A..., n°272650
- D’autre part aux sanctions prononcées par l’administration aux administrés, ce qui exclut les sanctions disciplinaires infligées aux agents de l’administration, que ceux-ci se trouvent
- dans une situation réglementaire :
- C.E. 9 juin 1978, M. L..., n° 05911
- C.E. 26 juillet 2009, ministre de l’éducation nationale, n° 313588
- ou dans une situation contractuelle : C.E. 22 octobre 2010, Mme P..., n° 324081
Plein contentieux et limites de la pleine juridiction
En tant que le recours de plein contentieux objectif est le procès fait à un acte le juge administratif en apprécie la légalité ; en tant que celui-ci est juge de pleine juridiction sa décision peut se substituer à la décision administrative initiale.
L’examen de la légalité de la décision administrative
Le juge du plein contentieux examine la légalité des actes administratifs qui lui sont déférés selon des méthodes qui le distingue du juge de l’excès de pouvoir. Trois distinctions sont présentées ci-après.
1° La date à laquelle le juge se place
S’agissant de la forme de l’acte, du moins lorsque le moyen de légalité externe n’est pas regardé comme inopérant (cf. ci après), le juge administratif recherche le droit applicable à la date de la décision querellée :
- C.E. 17 novembre 1999, société Sud Loire Automobile, n°188753
- C.E. 5 février 1982, Association de défense de la qualité de la vie du Val de Loire, n° 17792
- C.E. 29 mai 1985, Ministre de l'environnement c/ Société S.O.P.A., n° 44397
- C.E. 27 juillet 2009, M. et Mme V… et autres, n°307206
Pour ce qui est du fond, en principe, le juge du plein contentieux apprécie la légalité de la décision qui lui est déférée au regard :
- des circonstances de droit qui prévalent au jour de sa décision :
- C.E. 26 juillet 1985, M. C…, n°61057
- C.E. 14 novembre 2003, association Robin des bois et autres, n°228477, 228747, 228748
- et de l'ensemble des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre parties à cette date :
- C.E. 29 décembre 2000, Ministre de l'emploi et de la solidarité, n°198220, 199062
- C.E. 26 mai 2008, Mme M’ZALA, n°310429
- Au besoin il procède à une mesure d’instruction spécifique :
- C.E. 4 juillet 1997, M. L…, n°161105
Lorsqu’il s’agit d’apprécier des droits ouverts au bénéfice du requérant, (par exemples droit à pension, droit à allocation, etc.) le juge examine la situation qui peut évoluer depuis la date d’ouverture de ces droits jusqu’à la date à laquelle il statue en deux temps :
- la première question est alors de déterminer si des droits ont été effectivement conférés au demandeur. Le juge examine la situation prévalant à la date d’ouverture de ces droits. Pour connaître cette date d’ouverture il recherche l’événement déclencheur. Ainsi en matière de pension de retraite d’un agent public il considère la date de radiation des cadres pour apprécier l’ouverture des droits à pension ou la date de son décès s’agissant de pension de réversion ; dans d’autres contentieux cet évènement sera un accident, l’hospitalisation du requérant, le dépôt d’une demande d’aide au titre de la solidarité :
- C.E. 20 novembre 1999, département des Hautes Pyrénées, n°315779
Si à cette date le demandeur ne peut prétendre à l’ouverture du droit qu’il revendique, le rejet de la demande clôt le litige
- C.E. 13 juillet 1963, époux M..., n°57401
- Si le juge reconnaît le bien fondé des prétentions de l’administré son office de pleine juridiction l’oblige en deuxième temps à rechercher, notamment lorsqu’il statue sur un refus, si entre cette date et celle de sa décision quelques circonstances auraient eu pour effet de modifier le régime des droits en cause, il raisonne alors non en termes de dates, mais en termes de période :
- C.E. 7 juillet 2010, Mme L..., n°337411
Lorsque ces évènements se produisent après la date de l’audience et avant que la décision n’ait été lue l’affaire est rayée du rôle et l’instruction contradictoire est rouverte :
- C.E. 19 novembre 1993, Melle B..., n°100288
Puis, il en applique toutes les conséquences à la situation de l’espèce
- C.E. 28 décembre 2008, Mme C..., n°275138
- C.E. 11 décembre 2009, Mme H..., n°304723
Cet effet peut résulter de changements dans les circonstances de faits :
- C.E. 10 janvier 2001, Mlle O..., n° 207159
le principe étant maintenu devant la cour national du droit d’asile :
- C.E. 30 décembre 2006, OFPRA, n°305228
Il peut s’agir aussi de l’intervention du législateur (modification de la situation de droit). Deux catégories de lois sont ainsi prises en compte par le juge du plein contentieux objectif.
La première regroupe les lois nouvelles plus généreuses qui créent des droits au profit du demandeur :
- C.E. 30 juillet 2003, Mme K..., n°226304
- C.E. 7 février 2008, Mme B..., n°267744
La seconde comporte les lois qui ont pour objet d’adoucir la sévérité pénale d’une loi précédente.
Sur le principe de rétroactivité in mitius
Depuis au moins un avis du 29 prairial an VIII le Conseil d’Etat connaît la règle selon laquelle la loi pénale nouvelle doit, lorsqu'elle abroge une incrimination ou prononce des peines moins sévères que la loi ancienne s'appliquer aux auteurs d'infractions commises avant son entrée en vigueur et n'ayant pas donné lieu à des condamnations passées en force de chose jugée. Encore que l’auteur du présent topo n’ait pas su retrouver cet avis apparemment rendu en matière criminelle! La doctrine y fait référence ; un avis du Conseil d’Etat (Section sociale) du 27 mai 1993, n° 353429 est rédigé au visa de ce premier avis. Ce n’est pourtant que récemment que le Conseil d’Etat a admis que cette règle s'applique non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives, mais aussi aux sanctions administratives.
Longtemps le juge administratif distinguait parmi les nombreux types de sanctions prévues par le code général des impôts
- celles qui présentaient un caractère strictement répressif des simples accessoires à l’impôt, celles qui avaient pour objet d’empêcher la réitération d’agissements condamnables :
- C.E. 31 mars 1995, ministre du budget c/ S.A.R.L. Auto-Industrie Méric et autre, n°164008
- de celles qui avaient principalement pour objet de réparer le préjudice subi par les finances publiques :
- C.E. 9 novembre 1988, M. G..., n°68965
Dans le premier cas, le juge applique le principe de rétroactivité in mitius :
- C.E. 11 octobre 1999, Association pour l'unification du christianisme mondial, n° 170598
Encore lui faut-il s’assurer que la loi nouvelle présente effectivement le caractère de loi plus douce ! A cette fin, « le juge doit d'office comparer la majoration pour défaut de déclaration prévue par le nouveau texte avec les pénalités prévues par le texte antérieur, diminuées de la part correspondant aux intérêts de retard.»
- C.E. 22 avril 2002, M. A..., n° 224382
Ce type de distinction se retrouve dans plusiurs contentieux, par exemple :
- la contravention de grande voirie : le juge administratif reconnaît à l’amende le caractère de punition tendant à empêcher la réitération des agissements blâmables et donc son appartenance aux prévisions de l’article 8 de la CEDH :
- C.E. 23 avril 1997, Préfet de la Manche, n°183689
Il distingue alors la poursuite au sens pénal du terme de l'action en réparation des dommages causés au domaine public :
- C.E. 27 mars 2000, Ministre de l'équipement, des transports et du logement, n°195019
Au demeurant le juge administratif appliquait de longue date la rétroactivité in mitius à ces contraventions
- C.E. 23 juillet 1976, Secrétaire d'Etat aux Postes et Télécommunications, n°99520
- En matière fiscale, l’imposition est en principe régie par la législation applicable à la date du fait générateur de l’impôt. Mais, s’agissant des pénalités fiscales qualifiées de sanctions, le juge applique la loi en vigueur à la date de l’infraction, sauf application de la loi postérieure plus douce selon le principe de rétroactivité in mitius qui sera brièvement présenté ci-après :
- C.E. 5 avril 1996, M. H..., n°176611
- Le juge de l’élection retient ce principe notamment lorsqu’il examine un recours tendant à ce qu'un candidat dont le compte de campagne est rejeté soit déclaré inéligible et à ce que son élection soit annulée :
- C.E. Ass. 4 juillet 2011, Elections régionales d'Ile-de-France, n°338033, 338199
Deux remarques :
- le principe vaut en cas de changement de la législation, il ne joue pas en cas de simple changement dans la réglementation routière applicable en un lieu donné et qui n’affecte ni l’incrimination ni la sanction :
C.E. 9 juillet 2010, M. B..., n° 336556
- L’abrogation de la sanction ne présente pas le caractère d’une loi nouvelle plus douce :
C.E. 16 juillet 2010, M. C..., n°294239
2° la dévolution de la charge de la preuve
Si le juge de l’excès de pouvoir respecte encore, principalement, le célèbre principe Actori incombit probatio, qui laisse à chaque partie le soin d'établir les faits qu'elle invoque au soutien de ses prétentions, le juge du plein contentieux objectif fait son miel du jeu dialectique du régime de la preuve : il attend de chaque partie qu’elle apporte au dossier les informations, documents, etc. qu’elle est seule à détenir, le requérant pouvant dans la requête initiale ne fournir que quelques premières pistes, la seule contrainte à sa charge étant de rester vraisemblable dans ses allégations ; le juge se détermine alors au regard des résultats de l’instruction dont le caractère contradictoire trouve alors sa pleine justification.
Ce type de mécanisme probatoire oblige le juge à quelque prudence lorsque des documents nécessaires à emporter sa conviction sont protégés par un secret couvert par la loi. Tel est le cas du secret médical alors que certains droits ne sont ouverts qu’à des personnes qui doivent pouvoir établir leur état de santé (par exemple reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé au sens de l’article L. 323-10 du code du travail). Dans ce cas le requérant, auquel le secret médical n’est pas opposable est libre de décider de verser son dossier médical au dossier du tribunal, quitte pour celui-ci de prescrire à l’administration, dans le cadre de son pouvoir d’instruction, de le communiquer au requérant :
C.E. 6 avril 2007, M. D... P..., n°293238
3° Le caractère opérant des moyens de légalité externe
Le caractère opérant des moyens de légalité externe n’est pas systématiquement écarté en plein contentieux.
Sans doute l’est-il dans les litiges pour lesquels le juge estime inutile de censurer les éventuelles irrégularités commises par l’administration, dès lors que son office est, non pas tant de statuer sur la légalité d’un acte administratif, mais bien de reconnaître au requérant la qualité qu’il revendique qu’il s’agisse :
- de la qualité de travailleur handicapé ou de la qualité de réfugié : C.E. 4 novembre 1994, M. A..., n° 144345
- de la qualité de réfugié :
- C.E. 8 janvier 1982, Aldana Barrena, n°24948
- C.E. 15 février 1984, M. G..., n°42960
Par contre dans d’autres contentieux où le juge distingue soigneusement les deux temps de son office (légalité de l’acte, fond de l’affaire) les défauts de légalité externe de l’acte administratif sont censurés :
- ainsi dans le contentieux des sanctions :
- C.E. 16 février 2009, société ATOM, n°274000
- C.E. 18 février 2011, M. G..., n° 316854
- dans celui de l'aide sociale : C.E. 23 avril 2007, M. T..., n° 284024
- y compris le contentieux des autorisations de récupération des sommes versées par le département au titre de l'aide sociale aux personnes âgées handicapées :
- C.E. 30 mars 2001, consorts R..., n°208934
- C.E. 25 avril 2001, M. G..., n°214252
- dans celui des mesures de suspension des droits à pension :
- C.E. 21 juillet 1995, M. Q... n° 097655
- C.E. 3 mai 2010, M. C, n°197284
L’étendue des pouvoirs du juge de pleine juridiction objective
Pour épuiser sa compétence le juge du plein contentieux objectif ne se borne pas à sanctionner une illégalité, il règle la situation du requérant
Le règlement de la situation du requérant
- Lorsque celui-ci est le demandeur d’un bénéfice qui lui a été illégalement refusé, le juge prononce lui-même sur ses droits. Ainsi par exemple :
- en matière de pension : CAA Bordeaux, 6 novembre 1990, Mme Veuve A..., n°89BX01133
- d’aide sociale: C.E. 7 juillet 2010, Mme L..., n°337411
- Quitte à dénier au requérant le droit au bénéfice qu’il réclame : CAA Paris, 15 juin 2010, Mme G..., n°09PA01156
- Lorsque la querelle vise une sanction le juge substitue la sanction appropriée à la sentence trop sévère :
- C.E. 15 mars 2006, M. B..., n°276375
- C.E. 13 juillet 2006, M. D..., n°259231
sauf, bien évidemment, situation ne justifiant aucune sanction :
- C.E. 30 décembre 2010, M. T..., n° 326987
Ce faisant il peut substituer au motif sur lequel est fondée la sanction un autre motif de droit ou de fait, sous les conditions que cette substitution ait été demandée par le ministre lors de l'instruction de l'affaire, que l'entreprise ait été mise en mesure de présenter ses observations sur le nouveau motif envisagé et que la décision du juge ne conduise pas à accroître le montant de l'amende :
- C.E. 23 novembre 2001, Compagnie Nationale Air France, n°195550
- Lorsque le requérant est le demandeur d’une autorisation qui lui a été illégalement refusée le juge délivre l’autorisation quitte à en fixer lui-même les conditions techniques :
- C.E. 25 mai 1988, Société industrielle armoricaine de légumes (SIALE), n°57894
au besoin après avoir ordonné un supplément d’instruction portant sur la nature et la densité de ces conditions :
- C.E. 11 avril 1986, Société industrielle armoricaine de légumes (SIALE), n°57894
Il peut agir de même à la demande des tiers voisin d’une installation qui leur cause un trouble.
- En matière de police, le juge abroge l’acte imposant des mesures particulières lorsque, même justifiées à la date de sa signature, ces mesures ne sont plus nécessaires à la date du jugement ou de l’arrêt
- C.E. 21 janvier 2002, Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement c/ Société Schweppes France, n°234227
Les limites de la pleine juridiction
Trois catégories de considérations bornent la pleine juridiction.
En premier lieu le juge, qui agit in fine quasiment comme un administrateur, ne dispose pas de pouvoirs plus étendus que ceux de l’administration :
- C.E. 22 mars 1996, Groupement agricole d'exploitation en commun du Vieux Bougy, n°128923
En deuxième lieu il ne dispose pas des mêmes pouvoirs d’instruction que l’administration. Aussi dans diverses circonstances n’est-il pas en mesure de régulariser une procédure administrative ; par exemple il n’a pas les moyens d’organiser une enquête publique, ce qui l’amène à annuler sans autres prescriptions une autorisation prise alors qu’une telle consultation est absente :
C.E. 7 décembre 1998, Le S... et C... et n°142990, 142991
ou irrégulière : C.E. 15 décembre 1982, Ministre de l'environnement c/ Société S.P.E.C.H.I.N.O.R., n°70316
En troisième lieu son dossier ne lui permet parfois pas de prendre lui-même la décision adéquate, non plus pour des insuffisances formelles comme ci-avant, mais pour des considérations de fait. Il lui appartient alors de renvoyer à la commission compétente ou à l’administration, et sous son autorité, le règlement du litige dans des conditions qu'il fixe précisément. Par exemple le dossier du tribunal ne lui permet pas de connaître le centre d’aide par le travail le mieux à même d’accueillir le requérant qui doit être orienté vers ce type de structure ou faute de connaissances scientifiques spécifiques le tribunal renvoie à l’administration le soin de préciser les conditions techniques du fonctionnement des installations qu’il autorise
- C.E. 16 octobre 1957, ministre de l’industrie et du commerce c/ société Les Tanneries de la Seine, n°9858, Rec. p.532
Cauda
Mixant les techniques du recours pour excès de pouvoir et la palette des pouvoirs attachés aux contentieux de pleine juridiction, le juge du plein contentieux objectif est successivement le juge de la légalité d’un acte administratif et le juge qui va – presque – agir comme un administrateur.