Introduction historique
Présentation historique
des tribunaux de l'ordre administratif
La loi des 16/24 août 1790 relative à l’organisation judiciaire est indirectement à l’origine de la juridiction administrative. Cette loi est inspirée par deux idées : la méfiance des révolutionnaires à l’égard des anciennes juridictions royales et la notion de séparation des pouvoirs théorisée par Montesquieu.
Aussi, pose t-elle le principe de la séparation de l’autorité administrative et de l’autorité judiciaire et organise le nouvel ordre judiciaire.
Jusqu'à la Révolution, les grandes cours d’appel (le parlement de Paris par exemple) qui disposaient d’une partie du pouvoir législatif et d’un grand pouvoir administratif n’hésitaient pas à s’opposer au roi (1). En réaction le législateur de 1790 a décidé que : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelques manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrations pour raison de leurs fonctions.»
Telle est la rédaction de l'article 13 du titre 2 de la loi des 16-24 août 1790, le décret du 16 fructidor an 3, devant, cinq ans plus tard insister : "Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes administratifs, de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit." Cette prohibition faite aux tribunaux judiciaires de connaître de tous actes d'administration constituait une règle de compétence absolue et d'ordre public, destinée à protéger l'acte administratif :
- T.C. 30 juillet 1873, sieur P..., n°00035
Ainsi les services publics sont soustraits à la juridiction ordinaire ; les litiges nés de leurs activités sont réglés par le gouvernement : la loi des 27 avril/25 mai 1791 organise sous le nom de Conseil d’Etat un conseil des ministres chargé, sous l’autorité du roi, du pouvoir exécutif, de l’administration générale et en outre « de la discussion des motifs qui peuvent nécessiter l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs.»
La justice en matière administrative est rendue par l’administration elle même, le roi ou le ministre (théorie de la justice réservée ou du ministre juge) au niveau national, le préfet au niveau local.
La constitution du 22 frimaire an VIII (art.52) confie au Conseil d’Etat le soin de « résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative.» Dans les départements la loi du 28 pluviôse an VIII crée les conseils de préfecture. (L'an VIII du calendrier révolutionnaire correspond à la période du 23 septembre 1799 au 22 septembre 1800 du calendrier grégorien.) Ce régime de justice retenue subsistera jusqu’en 1872.
Le Comité du contentieux fut crée par le décret du 22 juillet 1806. La vocation contentieuse du Conseil d'Etat et des conseils de préfecture s'afine. Ainsi le commentateur d'un arrêt C.E. 25 mai 1870, Compagnie générale transatlantique, n°42.678, Rec. p.645 peut il écrire :
"Nous ne prétendons pas que toutes nos juridictions administratives aient atteint la perfection idéale, ni surtout qu'elles satisfassent toujours ceux dont elles règlent les intérêts, quoiqu'elles se soient progressivement améliorées, grâce à d'heureuses innovations, et quoiqu'elles offrent contre les chances d'erreur, grâce au travail minutieux de l'instruction écrite et des rapports écrits, des garanties qu'on est loin de rencontrer au même degré dans les tribunaux ordinaires, surtout dans ceux d'un ordre inférieur, où une part si large est abandonnée à l'habileté de la parole, aux impressions et aux hasards de l'audience."
La loi organique du 24 mai 1872 attribue au conseil d’Etat et à toutes les juridictions administratives qui lui sont subordonnées un pouvoir juridictionnel propre. La juridiction administrative, qui rend dorénavant ses décisions « au nom du peuple français », dispose de la justice déléguée. A partir de cette date la séparation des activités administratives et des activités contentieuses est systématiquement organisée.
En 1926 les conseils de préfecture deviennent interdépartementaux.
Le 1° janvier 1954 les conseils de préfecture sont érigés en tribunaux administratifs, juge de droit commun en matière administrative.
Pour autant, leurs membres ne sauraient être regardés comme membres d'un grand corps de l'Etat. Ainsi que l'analysait le commissaire du gouvernement :
"Quelque accroissement de prestige que la réforme de 1953 et l’activité des tribunaux administratifs depuis cette date aient valu à la juridiction administrative locale, le souvenir du conseil de préfecture aux taches honorables mais modestes est encore trop vivace pour que l’on puisse assimiler les Tribunaux administratifs à des grands corps de l’Etat. Peut être cette assimilation sera-t-elle possible un jour, couronnant les « lettres de noblesse » déjà acquise par ses membres ; elle ne parait aujourd’hui pas possible."
- C.E. 29 avril 1964, M..., n°55995
La loi n°86-14 du 6 janvier 1986 confère aux magistrats administratifs un statut garantissant leur indépendance.
La loi n°87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif crée les cours administratives d’appel compétentes pour statuer, à quelques exceptions près, sur les appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs.
Telles sont les grandes étapes de la constitution des juridictions administratives de droit commun. Parallèlement, il existe des juridictions administratives spécialisées qui ont leur histoire propre.
Les règles de fonctionnement des juridictions administratives ordinaires sont rassemblées, avec les règles de procédure, dans le code de justice administrative (cja). Quelques unes de ces dispositions peuvent recevoir application devant des juridictions spécialisées lorsque le texte propre à ces dernières le prévoit, cf. par exemple l'art.L.4126-1 du code de la santé publique.
Ainsi s'est construit, à côté de l'ordre des juridictions judiciaires, un ordre des juridictions administratives. La Constitution reconnaît ces deux ordres de juridictions au sommet desquels sont placés le Conseil d'État et la Cour de cassation :
- Conseil Constitutionnel, 26 novembre 2010, n° 2010-71, n°35
Henrion de Pansey, dans ses Dissertations féodales, (T. Barrois, Paris, 1789, 2 volumes) relate ainsi un conflit entre le roi et le parlement de Bordeaux (cette citation est tirée de l'ouvrage du président Léon Aucoq De la délimitation du rivage de la mer et de l'embouchure des fleuves et rivières, F. Alcan, Paris, 1887.)
« Deux arrêts du conseil des 5 juillet et 31 octobre 1783, dit-il, avaient ordonné l'aliénation au profit du roi de toutes les alluvions formées sur les bords des rivières de Gironde, Garonne et Dordogne.
« Ces arrêts portaient la ruine et le trouble dans une multitude de familles. Le parlement de Bordeaux crut pouvoir s'opposer à leur exécution, et le roi voulut bien discuter cette question avec lui. En conséquence, les magistrats de cette cour se rendirent tous à Versailles.
La conférence se tint dans le cabinet du roi le 29 juillet 1786 et commença à 11 heures du matin. Là cette importante question fut envisagée sous tous ses rapports; enfin, à 6 heures du soir, après avoir discuté toutes ces difficultés, examiné le véritable sens des lois antérieures; en un mot, après avoir tenu, pendant sept heures et d'une main toujours ferme, la balance entre la nation et la couronne, le roi prononça contre lui-même et déclara tous les riverains propriétaires des alluvions.» (Retour)