Introduction historique > Rapporteur public

Le rapporteur public

Plan

La désignation du rapporteur public
Le rapporteur public et l’audience publique
Le rapporteur public et le délibéré
Le rapporteur public et le principe d'impartialité
Connaître les conclusions du rapporteur public

Introduction

Depuis le 1° février 2009 le titre de rapporteur public s'est substituée à l'appellation historique de commissaire du gouvernement.

La mission de ce magistrat administratif est définie par l'article L.7 cja.

Le rapporteur public est un juge indépendant : il n'est ni le représentant du Gouvernement (ce que pouvait laisser accroire sa précédente appellation), ni celui d'une partie, ni celui de l'opinion des autres membres de la formation de jugement. Il appartient à la formation de jugement, prise comme l'ensemble des juges qui concourent à la formation collégiale de la décision juridictionnelle.

Il intervient sur chaque affaire appelée à une audience, sauf régimes contentieux particuliers, tels les référés (art.L.522-1 cja) ou les recours en annulation formés contre les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (art.L.776-1 cja) ; il a donc une triple mission :

exposer publiquement les questions que présente à juger chaque recours contentieux;
faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation - qui doit être impartiale - sur les circonstances de droit et de fait de l'affaire ;
donner son opinion sur la solution qu'appelle selon sa conscience le litige.

La désignation du rapporteur public

Le rapporteur public est un magistrat qui est désigné par décret pour exercer ces fonctions.

Devant le Conseil d'Etat, les rapporteurs publics sont désignés par arrêté du vice-président, le président de la section du contentieux étant apelé appelés à faire les propositions. (art. R.122-5 cja) Il s'agit ici des fonctions de rapporteur public devant les sections contentieuses du Conseil d'Etat. Devant les formations administratives le rapporteur public est un fonctionnaire : art. R.123-24, R.123-25 cja.
Dans chaque tribunal administratif, selon ses besoins, un ou plusieurs premiers conseillers ou conseillers sont chargés, par arrêté du vice-président du Conseil d'Etat d'exercer les fonctions de rapporteur public (art. R.222-23 cja). En pratique il est désigné un rapporteur public par chambre. Il en va autrement pour les tribunaux administratifs d'outre mer : cf.art.R.223-2 cja.
Pour les cours administratives d'appel, l'article R.222-32 cja renvoie pour la désignation des commissaires du gouvernement aux dispositions du premier alinéa de l'article R. 222-23 cja ci-dessus analysé.

Le rapporteur public et l’audience publique

Devant le Conseil d'Etat (art.R.712-1cja) et les cours administratives d'appel (art.R.711-1, 2° al. cja) il prépare le rôle de chaque audience ou séance de jugement. Au tribunal administratif le rôle arrêté par le président du tribunal lui est communiqué.

Pour autant il n'est pas amené à se prononcer sur chacune des affaires inscrites aux rôles des audiences :

Quelques types de contentieux sont organisés sans l'intervention du rapporteur public, tel est les cas, par exemple :

des procédures de référé, pour lesquelles l’article L. 522-1 du CJA dispose que « sauf renvoi à une formation collégiale, l’audience se déroule sans conclusions du rapporteur public »
du contentieux des décisions de refus d’entrée sur le territoire français opposées aux demandeurs d’asile, en application de l’article L. 213-9 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile
du contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière, conformément à l’article L. 512-2 du même code
du contentieux du droit au logement opposable, en application de l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation
Le contentieux du stationnement des résidences mobiles des gens du voyage : art. L.779-1cja

Pour les autres contentieux, le principe est l'intervention du rapporteur public; toutefois, l'art. L. 732-1 cja pévoit que dans des matières énumérées par décret en Conseil d'Etat, le président de la formation de jugement peut dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, d'exposer à l'audience ses conclusions sur une requête, eu égard à la nature des questions à juger :
- Conseil Constitutionnel, 12 mai 2011, n° 2011-629 DC
L'art. R.732-1-1 cja crée par D. n°2011-1950 du 23 décembre 2011 énumère les matières ainsi concernées.

La particularité de ses fonctions par rapport à celle des autres membres de la formation de jugement se manifeste publiquement au cours de l'audience : il y prend la parole. Son intervention orale a pour but d'éclairer ses collègues et les parties présentes sur les enjeux de l'affaire et de faire connaître sa conviction sur la solution qu'il convient d'apporter.

Il a pour mission d'exposer les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige :
- C.E. 29 juillet 1998, Mme E., n°179635

Il prononce ses conclusions au cours de l'audience, après que l'affaire a été appelée. L'organisation de l'audience peut prévoir que le rapporteur public présente ses conclusions immédiatement après que le rapporteur ait prononcé le rapport (bref rappel de l'instruction), les représentants des parties présentant ensuite leurs observations orales. Lorsque le rapporteur public prononce ses conclusions après que les parties se soient exprimées elles ont la possibilité, de reprendre brièvement la parole. Ainsi il participe à la fonction de juger dévolue à la juridiction dont il est membre.

Cette intervention se situe donc, dans tous les cas de figure, après la clôture de l'instruction. La tâche qui lui est dévolue en sa qualité de juge consiste à rendre compte des argumentations que les parties ont développées à l'écrit, le cas échéant, à l'audience - faut-il ici rappeler le principe que la procédure est écrite ? - et à proposer ensuite la solution qui lui paraît appropriée. Il s’en suit que ce magistrat ne peut pas se borner à s’en remettre à la sagesse du tribunal ; il doit nécessairement prendre position (à défaut la jugement ou l’arrêt rendu sera annulé comme étant intervenu en méconnaissance des dispositions de l’article L.7 cja précité :
- C.E. 13 juin 1975, M. Louis A., n°93747

Son opinion ainsi exprimée doit être motivée : il doit exposer, même succinctement, les motifs de la solution qu’il propose, et mettre la formation de jugement en mesure d'apprécier la portée de ses conclusions, notamment au regard des règles de droit susceptibles de justifier sa solution :
- C.E. 11 février 2004, Mlle Nathalie P., n°232755
- C.E 13 juin 1975, sieur Louis A…, n°93747
- C.E 19 janvier 2004, Mlle Nathalie P…, n°232755

La circonstance que le requérant ne reçoive pas préalablement à l’audience les conclusions du rapporteur public et ne puisse lui répliquer à l’issue de celle-ci ne constitue pas une violation de l’art.6 § 1 de la convention européenne des droits de l'homme :
- CEDH, 7 juin 2001, K. c/ France, n°39594/98
- C.E. 8 décembre 2000, M. et Mme Jean-Louis M., n°188046
encore que l'organisation des audiences décrite ci-dessus rende obsolètes ces considérations.

Les conclusions qu'il prononce publiquement ont d'évidence un caractère oral et public. Sur l'influence du rapporteur public, M. Stahl observait (Henry ROUSSILLON et Xavier BIOY, La liberté personnelle. Une autre conception de la liberté ? Presses de l’université des sciences sociales de Toulouse, CERCP, 2005) : « l’influence … que l'on prête parfois tout à fait à tort aux conclusions des Commissaires du gouvernement qui présentent l'avantage ou l'inconvénient, selon le point de vue où l'on se place, d'être les seuls à s'exposer publiquement et à exprimer leur opinion sur les litiges et sur la jurisprudence. On se saisit parfois de ce qui apparaît à cette fenêtre de publicité pour prêter une influence décisive au rapporteur public qui aurait eu un impact décisif sur l'évolution de telle ou telle jurisprudence ou dans l'émergence de tel ou tel type de notion. Mais très souvent, il s'agit d'une complète imposture, dans la mesure où le rapporteur public n'est fréquemment que le porte-parole de la réflexion collégiale des différents membres de la juridiction qui ont ensemble travaillé sur l'évolution, sur l'émergence, d'une solution. Très souvent, le rôle du Commissaire n'est donc pas d'imaginer seul la solution, de découvrir seul des voies nouvelles ; son rôle n'est souvent que d'expliquer, de rendre publiques les réflexions qui résultent de délibérations collectives.»

Le rapporteur public et le délibéré

Traditionnellement le rapporteur public participait au délibéré de la formation de jugement. Cependant, comme il avait dévoilé sa conviction publiquement, au cours de l’audience, il ne votait pas au terme du délibéré. Cette abstention était une des garanties du secret du délibéré. Ce secret signifie que nul ne doit pouvoir connaître le sens du vote de l'un des magistrats ayant adopte la décision ; en conséquence, celui des juges qui a exprime son opinion publiquement ne prend pas part au vote. Il est vrai que ce secret n’était pas opposable au rapporteur public, qui assistait au délibéré ; cette présence s’expliquait par la circonstance qu'elle n'était rien d'autre que la présence au délibéré de l'un des juges parmi ses collègues, étant insisté que s'il y assistait il n'y prenait pas part.

Nonobstant cette situation la Cour Européenne des Droits de l’Homme critiquait cette présence. La Cour considèrait que la participation du rapporteur public au délibéré de la formation de jugement méconnaissait l’article 6 § 1 de la Convention. Elle faisaitt prévaloir la théorie des apparences : en s’exprimant publiquement sur le rejet ou l’acceptation des moyens présentés par l’une des parties, le rapporteur public pourrait être légitimement considéré par les parties comme prenant fait et cause pour l’une d’entre elles. Or l’intérêt qualifié de supérieur du justiciable impliquait que celui-ci doive avoir la garantie que le rapporteur public ne puisse pas, par sa présence, exercer une certaine influence sur l’issue du délibéré :
- CEDH, 7 juin 2001, affaire K… c. France, n°39594/98
Les termes de cet arrêt ont été confirmés :
- CEDH, 5 juillet 2005, affaire Marie-Louise L... et autre c/ France, n° 55929/00
- CEDH, 12 avril 2006, affaire M… c/ France
- CEDH, 20 juin 2006, affaire M. c/ France, n°39269/02
- CEDH, 3 octobre 2006, C... et autre c. France, n° 15114/02
- CEDH, 10 octobre 2006, B... c. France, n° 18113/02
- CEDH 10 avril 2008, B… c. France, Requête n° 18130/05

Aussi, le code de justice administrative a-t-il été modifié et organise t-il des délibérés différents au Conseil d’Etat et pour les juridictions subordonnées :

L'article R.732-2 de ce code applicables aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d'appel dispose que la décision est délibérée hors la présence des parties et du rapporteur public. Pour autant le jugement ou l'arrêt qui doit mentionner les personnes présentes ou représentées à l'audience n'a pas à mentionner l'absence du rapporteur public au délibéré :
- C.E. 14 mai 2008, M. et Mme D..., n°284362
Les délibérés du Conseil d'Etat sont réglés par les dispositions de l'article R.733-3 du dit code. Cet article prévoit que sauf demande contraire d'une partie, le rapporteur public assiste au délibéré. Il n'y prend pas part. Sur la légalité de ces dispositions au regard de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment l'article 6§1 :
- C.E. 25 mai 2007, M. C..., n°296327

Le rapporteur public et le principe d'impartialité

La règle générale de procédure qui veut qu’un membre d'une juridiction administrative qui a publiquement exprimé son opinion sur un litige ne puisse participer à la formation de jugement statuant sur le recours formé contre la décision juridictionnelle ayant prononcé sur ce litige interdit :

Au rapporteur public qui a conclu sur une affaire en première instance puis a été nommé en cour administrative d’appel de siéger dans la formation qui statue sur l’appel formé contre le jugement :
- C.E. 30 novembre 1994, S.A.R.L. Etude Ravalement Constructions, n°126600
Au rapporteur public lors d'un jugement avant dire droit de siéger lors de l'examen définitif du même litige :
- C.E. 21 octobre 1966, Société française des mines de Sentein , n° 63077
- C.E. 22 juin 1928, Elections de Limoux,
A moins qu'il n'ait pas eu l'occasion de prendre parti sur le fond :
- C.E. 21 février 1986, M. B..., n°43481

L'impartialité du rapporteur public doit aussi être apréciée au regard des fonctions, autres que celles de magistrat, qu'il aurait été amené assuré au cours de sa carrière.

Il appartient à la cour administrative d'appel saisie d'un moyen tiré de l'absence d'imaprtialité du rapporteur public appelé à conclure devant le juge du premier degré d'apprécier si les fonctions précédemment exercées par l'intéressé étaient ou non de nature à affecter son impartialité et, par suite, celle de la juridiction :
- C.E. 7 août 2008, M. A..., n°278769

Connaître les conclusions du rapporteur public

Avant l'audience les parties peuvent demander au rapporteur public de leur en indiquer le sens (art. R.711-3 cja) ; le tribunal est tenu d'obtempérer à cette demande, même maladroitement présentée :
- C.E. 18 décembre 2009, société S..., n°305568
- C.E. 2 février 2011 Mme M..., n°330641
Au demeurant le sens des conclusions est mentionné sur Sagace. La partie à laquelle les clés numériques du code Sagace n'ont pas été communiquée est ainsi dans l'impossibilité de connaître le sens des conclusions : il lui appartient alors de le demander au tribunal ; ce n'est qu'en cas de silence du tribunal et sur le code sagace et sur le sens des conclusions que le jugement ou l'arrêt sera entaché d'irrégularité et annulé par la jurididiction supérieure ; la charge de la preuev de cette demande incombe à la partie qui invoque cette impossible accès au sens des conclusions du rapporteur :
- C.E. 2 février 2011, Mme M..., n°330641

Qui n'a pas la chance d'avoir entendu le rapporteur public prononcer ses conclusions lors de l'audience publique peut, postérieurement, y accéder en recourant au support papier. Dans la plus part des cas le rapporteur public, ainsi que dit ci-dessus, s'appuie en effet sur des notes écrites pour les prononcer.
D'une part, les conclusions sont parfois publiées dans les revues juridiques. Il suffit de s'y référer!
D'autre part, les parties ou toute personne interéssée peuvent en solliciter la communication auprès du rapporteur public lui même. Ce magistrat reste cependant libre d'apprécier la suite à donner à une telle demande. En effet, si lors de leur prononcé, les conclusions revêtent un caractère public, les notes écrites qui en sont le support, ne constituent pas un document administratif au sens du titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 modifiée, portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal. Il est donc inutile de demander au juge des référés d’en prescrire la communication :
- C.E. 20 janvier 2005, M. René Georges H…, n°276625